生態補償中的第（dì）三方治理及其實現機製

黨的十九大報告提出“加（jiā）大（dà）生態係（xì）統保護力度， 建立市場化、多元化生態補償機製”。生態補償機製（zhì）是在綜合（hé）考慮生（shēng）態保（bǎo）護成本、發展（zhǎn）機會成本和生態產（chǎn）品（pǐn）（服務）價值基礎上，采用市場交易或財政轉移支付機製等方式，對生態（tài）保護者給予合理補償的集中機製，通過明確生態保護者與（yǔ）受益者權利（lì）義務，來實現（xiàn）生態保護經濟外部（bù）性內部（bù）化的一種公共經濟製度安排。中國（guó）的生態補償機製可以追溯到20 世紀90 年代開啟的退耕還（hái）林製度，進入新世紀以來，尤其是十八大以來，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋（yáng）、水流（liú）、耕地（dì）、重點生態功能區等領域（地區）建立了覆蓋麵廣、製度化的補償機製，在激勵和約（yuē）束利益相關方生態保護（hù）行為方麵產生了巨大積極作用。但是，中國生態補償機製還麵臨著許多製度機製（zhì）障（zhàng）礙，伴隨著（zhe）第三方治理機製的（de）引入，生態環境領域（yù）正在經曆著一種全新的治理結構和治理模式的創新，通（tōng）過（guò）引入新的技術、標準和（hé）激（jī）勵，可以解決（jué）傳統生態（tài）補償機製中的諸多問題。

一、何為生（shēng）態補償中的（de）第三方治理

生態環境保護與治理是一項專業性、技術性很強的工作，在這種情（qíng）況下（xià），環境汙染第（dì）三（sān）方治理（簡稱第三方治理）模式應運而生，發展迅速。第三方治理是生態環境產品（服務）購買者（zhě）通（tōng）過繳納或按合同（tóng）約定支付費用，委托第三方進行生態保護或汙染治理的新模式。生態補（bǔ）償（cháng）機製（zhì）中的第三方治理是在傳統利益相關方的合作補償框架中，引（yǐn）入具有專業技術優勢（shì）、信息優勢（shì）和資金（jīn）優勢的第三方，在補償標（biāo）準製定（dìng）、生態環境質量監測、生（shēng）態修複、生態修複監管等方麵發揮其特定優（yōu）勢（shì）。根據補（bǔ）償主體及其所涉及的領域（yù），適合作為第三方治理主體的組織可以包括環保服務公司、社會組織、上（shàng）級政府（fǔ）等。在生態補（bǔ）償過程中，進行第三方治理的具體事務可以包括生態補償標準製定、生態修複、生態監測、生態（tài）保護監管、生（shēng）態補償資金績效評估等。理論上講，所（suǒ）涉及的這些業務也可以由補償（cháng）雙（shuāng）方通過協商一致的原則來（lái）進行（háng）分工，但是由於（yú）偏好的非一致性和技（jì）術（shù）障礙，使得雙方很難進行有效的合作並達成一致（zhì）。

發揮環保服務公司、社會組織或（huò）上級政府的（de）資金技術優勢、信息優勢、公允優勢，通（tōng）過委托代理、三方協商、政府與（yǔ）社會資本合作等（děng）形式激勵生態補償雙方達成（chéng）機製，實現生態績效的改善。具體說來，生態環保服務（wù）公司的優勢（shì）在於，引入（rù）交易市場機製，發（fā）揮這一類組（zǔ）織的專業優勢，由生態補償利益雙方委托環（huán）保服務公司建立生態保護補償統計指標體係，製定和完善監測（cè）評估指標體係，評估生態產（chǎn）品（服務）價值； 在生態修複領域，發揮技（jì）術優勢，對森林、土壤、耕地、小流域進行修複；在生態監測領域，可以嚐試通過利用生態補償資金，向社會（主要是生態（tài）環（huán）保服（fú）務企業）購買環境監測服務（wù），生態補償利益雙方以（yǐ）簽訂治（zhì）理合同的方式，委托環境服務公（gōng）司對新建、擴建的汙染（rǎn）治理設施進（jìn）行融資建設、運（yùn）營管理、維護及升級改造，並按照（zhào）合同約定支付汙染治理費用。還可以以簽訂托管（guǎn）運營合同（tóng）的方式，委托環境服務公司對已建的汙染（rǎn）治理設施進（jìn）行運營管理、維護升級改造等，並按照合同約定支付托管運營費用。社會組織可以發揮分（fèn）布廣泛、公益性（xìng）強（qiáng）的優勢，通過以獎代（dài）補的形式發揮第三方組織在生態（tài）環境監管方麵的優勢，尤其適合對零散小的領域（汙染源），發揮社會組織監（jiān）督信息（xī）優勢。上級政府同樣可以成為一（yī）種類第（dì）三方機製，對下級政府之間生態補償（主要是（shì）生態轉（zhuǎn）移（yí）支付）在財（cái）政資金扶持、監測（cè）數據權威性、生態績效評估等方麵（miàn）發揮其獨特優勢（shì）。

二、生（shēng）態補償為何需要第三方治理

一是標準非一致性。實際生態（tài）補償機製設計中， 利（lì）益相關方很難就生態補償標準達成一致，這與信息不對稱、信（xìn）任機製（zhì）缺失（shī）以及基準數據不明確等主客觀原因有關。以新安江生態補償為例，雙方就補償標準爭論了相當長（zhǎng）的時間，最後（hòu）不得不采取（qǔ）了（le）折中方案， 由雙方以及上級政府（中央政府）三方分別設立水界斷麵監測點。在生態補償機製（zhì）中引入第三方機製，在不偏不倚的條件下，通過三方協商機（jī）製，製定有效的標準，實施科學監測。

二是資金壓力。生態補償涉及資金量大，涵蓋了直接成本和間接成本，這些都（dōu）是顯性投入。雙（shuāng）方往往是根據最終的生態績效進行補償，生態補償的投入（rù）方（fāng）往往是（shì）經濟發展（zhǎn）相對落後或者收入能力較弱的貧困群（qún）體，需要在前期墊付大量的成本，進（jìn）而使得投入方（fāng）在環境保護治（zhì）理投入上捉襟見肘。第三（sān）方（fāng）機製可以在一定程度上緩解資金（jīn）壓力，發揮專業機構（組織）辦專業（yè）事（shì）的（de）優勢，提升生態環境質量（liàng），實現補償雙方的雙贏。

三是技（jì）術壓力。目前，生（shēng）態補償中最大的障礙在於技術層（céng）麵，即缺乏（fá）技術支撐，生態服務價值評估核算體係、生態補償標（biāo）準體係、生態環境監測評估體係建設滯後，沒有統一、權威（wēi）的指標體係和測算方法。第三方組織相比較（jiào）直接補償主體雙方具有這方麵的優勢（shì）。

總體上看，將生態保護和（hé）汙染治理責（zé）任通過合同方（fāng）式向第三方轉移，可以實現生態環境汙染集中保護與治理，使環保部門的監管（guǎn）對象大為減少，有利於執法成本的大幅（fú）降低。引入第三方市（shì）場主體，將生態（tài）保護、汙染治理（lǐ）和環境監管過程交由具體承擔保護與（yǔ）治理任務的專業化中介機構和社會組織；或者由生態補償雙方以簽訂治理合同的方式，委托第三方對新建（jiàn）、擴建（jiàn）的汙（wū）染治理（lǐ）設施進（jìn）行融資建設、運營管理、維護（hù）及升級改造，並按照合同約定支付汙染治（zhì）理費用，由此（cǐ）可使得排汙者的（de）直接治理行為轉化為間接的經濟行為，實現（xiàn）汙染治理行為的社會化、產業（yè）化，從而實現環（huán）境汙染治理績效（xiào）的（de）最大化。

三、生態補償中的第三方治（zhì）理實現機製

第一，重視生態補償過程中（zhōng）的第三方治理機製， 豐富第三（sān）方治理的內涵。與傳統的環境治（zhì）理（lǐ）領（lǐng）域的（de）第三方治理相比，生態補償過程中的第三方治理具有一定的特殊性，前者往往更為看重技術優勢，後者則需要技術、信息和權威優勢，生態補償過程中的第三方治理主體不僅包括企業，還包括政府組織和社會組織。第三方治理的模式除了傳統的市場交易機製（zhì）之（zhī）外，還包括日益興起的多元共治機製。

第二，多渠道籌集資金（jīn），加大（dà）生態保護補償力（lì）度。建立自然（rán）資源有償使用—收益分享機製。完（wán）善森林、草原、海洋、漁業（yè）、自然文化（huà）遺產等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐（zhú）步擴大資源稅征收範（fàn）圍，允許相關收入用於開展（zhǎn）相關領域生態保護補償。建立統一的綠色產品標準、認證、標識等體係，完善落實對綠色產品研發生產、運輸配送、購買（mǎi）使（shǐ）用的財稅金融（róng）支持和政府采購等政策。建立“生態扶貧+ 第三方治理（lǐ）”機（jī）製，利用生態保護補償和生（shēng）態保護工程資金使當地有勞動能力的部分貧困人口轉為生態保護人員。對在貧困地區開發（fā）水電、礦產資源占用集（jí）體土地的，試行給原（yuán）住居民集體股權方式進行補償。中國現有1392 個（gè）5A 和4A 級旅（lǚ）遊風景名勝區， 60% 分布在中西（xī）部地區，70% 以上的景區周邊集中分布著大量貧困村，不少地方通過發展旅遊扶貧、搞特色種養，找到一條建設生態文明和發展經濟相得益彰的（de）脫貧致富路（lù）子。

完善生態保護區域財力支持機製。建立穩定投入機製，綜合考慮不同主體功能區（qū）生態功能因素和支出成本差異，切實加（jiā）大對（duì）限製開發區域、禁止開發區域特別是重點生態功能區的財力支持力度。以長江生（shēng）態經濟帶為例，分步探（tàn）索建立（lì）長江流（liú）域跨（kuà）省流域生態“共建共享”機製（zhì）。可以率先建立生態（tài）文明交流合作機製， 爭取發改（gǎi）委（wěi）、環保部、財（cái）政部和水利（lì）部等部委支持，建立年度流域生態保護聯席會議製度，達成（chéng）共識；第二步，由環保部牽頭（tóu）委托第三方，嚐試開展基礎數據（jù）摸底（dǐ）和生態環境（jìng）價值測算（suàn）工作；第三步，根據成（chéng）本分攤和受益分享比例，確立各相關利益主（zhǔ）體的責任和收益（yì）範圍，籌資建（jiàn）立補償基金池；第四步，試運行橫向生態轉移支付。改革省以下國家重點生態功能（néng）區轉移支付製（zhì）度（dù），建議將中央下撥國家重點生態功能區轉移支付全部轉（zhuǎn）撥至縣，編製生（shēng）態轉移支（zhī）付公式，嚴格按照生（shēng）態環境績（jì）效標準（zhǔn）進行撥付。

第三，建（jiàn）立有效的生態產權製度，形成（chéng）有效的委（wěi）托代理機製。建立自然資源和環境要素的初始產權分配機製，包括水權、排汙權、碳排放權初始分配等， 完善有償使用、預算管理（lǐ）、投融資機（jī）製，培育和發展交易平台。扶持和鼓勵專業（yè）環境（jìng）服務公司發展。在環境治理領（lǐng）域引（yǐn）入PPP 模式，充分尊重市場經濟投入產出、成本效（xiào）益的可算規律（lǜ），建立多種形式（shì）的環境服務價格形成機製、付費機製和調價機製。可按（àn）質（zhì）論價（jià）、按量或濃度計價、按汙染因子分類計（jì）價（jià）、按總包的方式計價，或由行業協會按社會平均治理價格提出環境服務（wù）指導價，在此基礎上按適度比（bǐ）例上下浮動計價。加（jiā）快自然資（zī）源及其產品價格改革。堅持保護優先的原則，充分（fèn）考慮社會可承受（shòu）能力，建立自然資源開發使用成本評估機製（zhì），探索引入第三（sān）方評估，將（jiāng）資源所有者權益和生（shēng）態環境（jìng）損害等納入自然資源及（jí）其產品價（jià）格形成機（jī）製（zhì）。建立生態保護發展綠色產業基金（jīn）。以三江源為例，可以考（kǎo）慮（lǜ）建立三江（jiāng）源生態保護發（fā）展基金（綠色產業（yè）基金），由中央財政（zhèng）及上下遊省（shěng）級政府共同出資作（zuò）為引（yǐn）導資金（jīn），吸引社會資本、保險資本、養（yǎng）老金和世（shì）界（jiè）銀行、亞投行等（děng）國內外開發性金融機構參與， 投向三江源生態保護與建設，環境治理，綠色產業發（fā）展，探索發行“三（sān）江源和祁連山生態彩票”。

完善綠（lǜ）色信貸擔保和綠色（sè）保（bǎo）險產品。建立健（jiàn）全覆蓋（gài）省市縣三（sān）級政（zhèng）策性和商業性綠色信貸（dài）擔（dān）保（bǎo）政策體係，鼓勵市（州）級以上地方政府設立地方綠色債券擔保基金，通過央行再貸款和地方政府財政貼息、專業化擔保機製支持綠色信貸和綠色債券。推廣環境（jìng）汙染強製責任保險，積極開展森林、草（cǎo）原（yuán）、濕地保（bǎo）險試點。鼓勵保險機構（gòu）研發環保技術、農牧業災害（hài）保險（xiǎn）等產品。建立完善（shàn）與氣（qì）候變化相關的巨災保險製度（dù）。創新和完善農村環保項目（mù）運行機製，明確環保設施運行管理責任主體，建立維（wéi）修、運行規章製度，探索財政補（bǔ）貼、村鎮自籌、群眾（zhòng）付費等方式解決運行維護（hù）資（zī）金的渠道。探索開展集中（zhōng）運營和委托第三方運營（yíng），促進設施運（yùn）行維護（hù）的專業化、市場化。鄉（鎮）政府要明確環保管理（lǐ）機構，配備專（zhuān）（兼）職環保人員。

第四，建立政策扶持（chí）機（jī）製。可以考慮設立生態清潔基金，從自然資源使用費、國有自然資源交易金、排汙費等中提取生態清潔基金，建立生態產業基金， 發（fā）揮杠杆作用，積極撬動和引導民間資本進入生態環境保（bǎo）護和汙染治理領（lǐng）域。在貸款利息（xī）和期限（xiàn）上適當放寬條件，並采取“先試點，後推廣”方式進行。合理利用經濟政策杠杆。從財政、稅收、貸款、證券、保險等（děng）經濟政策方麵給推行第三方治理模式的環境服（fú）務公司以相應的（de）獎勵、優惠，放寬條件限製（zhì），助其解決融資難題。放寬資本準入限製，創新民間資本進入方式，優化（huà）民間投（tóu）資服務環（huán）境，加強環境服務（wù）業公共信息平台建設，並充分發揮環保產業協會的作用，重點（diǎn）引導資（zī）金投向（xiàng）水汙染、大氣（qì）汙染和重金屬汙染治理等領域。包括完善成本核算機製（zhì）、績效評價標準機製（zhì）、第三方中介支付機製（zhì）。大力支持環保社（shè）會組織發展， 在稅收優惠、財政補貼、政府（fǔ）購買服務等方（fāng）麵向環保社會（huì）組織傾斜。

第五，建立協同會商機製。建立三方協商會商決策機製，在技術上，結合新一（yī）輪環保機構垂直管理（lǐ）改革，克服“屬地管理”模（mó）式局限，在橫向和縱向兩個（gè）維度，將生（shēng）態保護科層管理與治理（lǐ）橫向合作視為一個整體，建立一整套集理論基（jī）礎、技術體係和政策框架為一體的係統解決方案。根（gēn）據主體功能區規劃和生態保護的目標以及區域間經（jīng）濟社會發展水平，按照“誰汙染，誰（shuí）付費補償”和“誰受益誰補（bǔ）償”原則（zé），探（tàn）索構建多層次生態補償機（jī）製，共同監管。打破條塊分割， 實行信（xìn）息共享，積極探索“部門聯動（dòng）”的新（xīn）模式。（祁毓係中南財經政法大（dà）學財稅學院副教授、碩士研究生（shēng）導（dǎo）師，香江學者、文瀾青年學者；徐欣欣係中南財經政法大學財稅學院碩士研究生）

    （本文來源：中（zhōng）華環境）