基於排汙許可（kě）的（de）環境標準製度改革（gé）完善研究

排汙許可製度是固（gù）定點源環境管理的基礎核心製度，政府以排汙許可證為載體，對（duì）固定汙染源的汙染物排放限值、排汙行為等進行許可，以排放標準的（de）要求作（zuò）為基本依據，並以環境質量標準為依據，對（duì）非（fēi）達標區實施更為嚴格的排汙許可限製（zhì）。然而，現有的部分行業排放標準由於製定時間較早、科學技術支撐方法不足、與環境質量改善難以（yǐ）掛鉤等問題，難以滿（mǎn）足新排（pái）汙許可證製度改革要求（qiú）。本（běn）文在研究現行環（huán）境（jìng）標準體係對排汙許可製度的（de）支撐作用與相互關係的基礎上，研究（jiū）了基於排汙許可製的排（pái）放標準存（cún）在的主要問題，並以健全排汙許可（kě）製度的環境標準（zhǔn）支撐為目的，提（tí）出了現行環境標準體係的（de）完善和修訂建（jiàn）議。

排汙許可製度是發達國家（jiā）普遍實行並證明（míng）行之有效的環境管理製度（dù），也是環境質（zhì）量改善的基礎核心（xīn）製度。我國從20世紀80年代中期對排汙許可這一基（jī）本的環境管理製度開始進行有（yǒu）益的探索。為加快構建（jiàn）以排汙許（xǔ）可製為核心的固定汙染源環境管（guǎn）理製度，2016年底我國出台的《控製汙染物排放許（xǔ）可製實（shí）施方案》，對完善控製汙（wū）染（rǎn）物排放許可製度、實施企事業（yè）單位排汙許可證管理做出總體部署和係統安排。新的排汙許可證實施方案對銜接總量（liàng）控製製度、環境影響評價製度、環境保護稅等製（zhì）度做了要求，但一些細節問題有（yǒu）待進一步明晰（xī），與各項環境管理製度協調融合有待進一步完善，對與汙染源達標排放、環境標準等的關係及如何銜接沒有明確說明。本文將研究現行環境標準（zhǔn）體（tǐ）係對排汙許可製度的（de）支撐作用與相關關係（xì），基於（yú）排汙許可的排（pái）放標準存（cún）在的問題，以健全排汙許可製度的環境標準支撐為目的，提出（chū）現行標準體係的完善和修訂建議。

1排汙許可製度和環（huán）境標準製度的銜接關係

環境（jìng）標準是國家環保法律法規體（tǐ）係的重要組成部分，從（cóng）1973年發布第一項國家環境保護（hù）標準《工業“三廢”排放試行標準》（GBJ4-73）開始，我國已經建立了國家環境質（zhì）量標準、國家汙染（rǎn）物排放（控製）標準、國家環境監測規範、國（guó）家環境管理規範類標準、國家環境基礎類標準（zhǔn）五類環保標準體係。環境標準的（de）製定和實施對規範環境管理、減少汙染物排放、改善環境質量發揮了重要作用。

環境標準與排汙許可製緊密相關，兩者最終目標一（yī）致（zhì），均為改善環境質量。環境標（biāo）準是依法製定實施的規範性文件，排汙許可製度是固定（dìng）汙染源環境管理（lǐ）的核心製度，是排汙單位守法、執法單位（wèi）執法、社會監督護法的基本依（yī）據。環境標準是排汙許可證確定（dìng）許（xǔ）可限值的依據，排汙許可（kě）證是保證環境標（biāo）準有效實施的載（zǎi）體。環境標準和（hé）排汙許可製度最直接關聯，主要（yào）體現在企事業（yè）單位的（de）汙染物許可排放濃（nóng）度限值、許可排放量的確定以及排汙單位的自行監測、實際排放量的核算等，要以現有的行業汙染物排放標準為基本依據。同時，企事業單位汙染物許可排放量還要根據環境質量（liàng）達標的要求進行調控（kòng）。因此，環境標準應隨著汙染治理技術更新和排（pái）汙許可製度發展而不斷完善（shàn）。

根據歐美的經驗，“最佳可行技術”是（shì）排汙許可製度不可或缺的組成要件，我國也才剛剛開始製定最佳（jiā）可行技術（shù），2017年6月起開始實施的《火電廠汙染防治可行（háng）技術指南（nán）》即作（zuò）為我國一項國家環保標準。汙染控製（zhì）技術的發展是汙染物排放（fàng）標（biāo）準修訂的主要依據，最佳可行技術是製定（dìng）先進的排放限值的科學基礎。

我國（guó）已經建立了固定（dìng）源排放標準體係（xì），該體係覆蓋了主要行業（yè），這（zhè）是實施排（pái）汙許可製度的基礎。根據《控製汙染物排放許（xǔ）可（kě）製實施方（fāng）案》以及各行業申請與核發技術規範等政策（cè）文件，政府（fǔ）對所有固定源排（pái）汙限值的（de）許可，以排放標準作為基本依據。現行的排汙許可製度對環境標準提出了如下銜接要求：

（1）行業的發證範圍根據相應的排放標準確定，且排放標準（zhǔn）作為核發機關依法合理確定排放汙染物種類（lèi）、濃度及實際排放量的主要依據之一。

（2）排汙許可證載明的主要（yào）汙染物類（lèi）型以相應排放標準中確定的汙染因子為準（zhǔn），申請的排放濃度符合國家或地方規定（dìng）的相關（guān）標準和要求，排放量符合排汙許（xǔ）可（kě）證（zhèng）申請與（yǔ）核發技術規（guī）範的要求。執行特別排放限值的地區或有地方排放標準的，按照從嚴原則確定。

（3）環境質量不（bú）達標地區，要（yào）通過提高排（pái）放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業單位實施更為嚴格的汙染物排放總量控（kòng）製，推動改善環境質量。對重汙染天氣應急預警期間（jiān）日排放量以及重點區域冬防階段月排（pái）放量有明確規定的，還（hái）應計（jì）算特殊時段許可排放量。

（4）有環（huán）境影響評價批複的新增汙染源依據環境影響評價文件及批複確定許可排放量。環境影響評價文件及（jí）批複中（zhōng）無排放（fàng）總量要求或排放總（zǒng）量（liàng）要（yào）求低於按照排放標準（含特別排放限（xiàn）值）確定的許（xǔ）可排放量的，按照執行的排放標準（含特別排放限值）要求（qiú）為依據，采用（yòng）相應技術規範中的方法確定許（xǔ）可排放量。地方有更嚴格的環境管理要求的，按照地方要求（qiú）核定。

（5）國家或地方實施新汙染物排放標準的，核發機關應主動通知排（pái）汙單位進行變更，排汙單位在接到通知後二（èr）十日內申請（qǐng）變（biàn）更。

（6）行（háng）業技術規範（fàn）尚未做出規定，且排放工業廢氣和有毒有害大氣（qì）汙染物，應當（dāng）執行國家和地方排放標準的，要（yào）參照（zhào）相關技術規範自（zì）行填報（bào）。

2發達國家排汙許可與環境標準銜接的經驗做法

歐美發達國家的環境標準與排（pái）汙許可（kě）製度緊密聯係在一起（qǐ），特別是其成熟完（wán）善的環境標（biāo）準製定的技術經濟評估方法，對我（wǒ）國基於排汙許可（kě）的環境標（biāo）準製（zhì）度的（de）改革和完善具有重要借鑒意（yì）義。

2.1許可排放濃度限值基於排放標準，排放標準的製定基於（yú）最佳汙染控製技（jì）術

歐（ōu）美發達國家環（huán）境標準與（yǔ）排汙許可製度相輔相成。國家（jiā）層麵的大氣汙染物排放標（biāo）準主要是依據汙染控製技術製定的，如美（měi）國的最佳可（kě）行控製技術（MACT）排放（fàng）標準、歐盟（méng）的最佳可（kě）行技術（BAT）排放標準（zhǔn）。歐美的“最佳（jiā）可行技術”來源於行業（yè）數據的統（tǒng）計和證明（如達到全行（háng）業前5%的工藝路線），排汙許可（kě）證是獲取完整、可靠行業數據的基礎（chǔ）；基於（yú）行業的數據及“最佳可行技術”的實（shí）踐，政府再製定出（chū）基於技術的排（pái）放標準。對於（yú）美國的許可證製度，固定源達到汙染物排（pái）放標準是直接（jiē）行動目標。美（měi）國（guó）國會1990年（nián）修訂《清潔空氣法》（CleanAir Act）時，借鑒水汙染物排（pái）放許可證的經驗，增設了第五章——“許（xǔ）可證”（Permit），強（qiáng）化了關（guān）於大氣汙染物排放許可製度的規定。主要是為以排放基（jī）數為基礎的排放標準服務的，目的是保證汙染源在限期內達到排放標準。美國的（de）固定源排放標準主要基於最佳汙染控製技術製定，包括對汙染物排放量（liàng）、排放濃度、排放速率（lǜ）等的要求，對特殊運行狀態（如開停機、故障等）的排放（fàng）要求。此外，基於（yú）全過程控製的原則（zé），對原料、生產、處置等（děng）環節也有相應的要求。運行許可證除包含排（pái）放標準外，還包含排放量限值（zhí）、遵守方案、實施時間表、進度報告、年度遵（zūn）守保證書及檢（jiǎn）測、記錄、報告要求等。

2.2排放許可證與環境質量標準（zhǔn）高度相關（guān），非達標區執行更嚴（yán）格的排放限值

美國《清潔空氣法》的製度體係，是以（yǐ）固定源、移動源排放標準為核心的汙染源排放管理，以環境空氣質量（liàng）標準及其州實施計（jì）劃為核心（xīn）的環境質（zhì）量管理，兩者雙管齊下、並行不悖的管理思路，最終通過許（xǔ）可證製度加以整合，明確企業最終需要執行的控製要求。國家或州的排放標準隻是這一係列排放要求中（zhōng）相對寬鬆（sōng）的規定，相當於“入門要求”。在局部區域（yù），僅執行排放標（biāo）準不能（néng）達到（dào）管理要求或（huò）者環境改善（shàn）需求，需要通過確定執行更嚴格的排放限值和技術性能來實現。州實施計劃（huá）的核心工（gōng）作，是根據排放清單和空氣質量模型決定是否違反了空氣（qì）質（zhì）量標準，如果（guǒ）數據顯示超（chāo）標（biāo），則必須對現有汙染源進行必要的控製，以保證（zhèng）排放不會造成環境（jìng）超（chāo）標。《清潔（jié）空氣法》規定，州實施計劃的（de）首要內容應包括可實施的排放限製和其他控製措施、技（jì）術和方法（包括經濟手段），以及為達標所必須遵守的期限和時間表。對照前述排放標準製定原理，這相當於依據環境容納能力製定（dìng）的地方排放標準，雖然可能不是標準的形式。

美國EPA將全國劃分為空氣質量達標（biāo）地區和未達（dá）標地區，劃分依據是（shì）大氣中6種標準汙染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的濃度，任一種濃度超過空（kōng）氣質量標準規定的達標濃度，則為未（wèi）達（dá）標地區，否則為達標（biāo）地區。未達標（biāo）地區新建或改（gǎi）建的重大固定汙染源（yuán）需取得“新（xīn）汙染源審查”（newsource review，NSR）許可證（zhèng）。NSR許可證要求（qiú）申請企業找（zhǎo）到未達標汙染物（wù）的（de）“排汙空間（jiān）”，即我國所稱的總量（liàng）指標替代，並使用排放控製水平最高且不計成本的最低排（pái）放率技術（LAER），以加（jiā）快未達標地（dì）區空（kōng）氣質量好轉進程（chéng）。所有主要汙染源及部（bù）分非主要汙染源、需取（qǔ）得建設（shè）許（xǔ）可證（zhèng）或酸雨物質排放許可證的汙（wū）染源都需具備運行許可證。受控汙染物為6種標準汙染物、6種溫室（shì）氣體及189種有害汙染物（wù）（能對人體健康及環境產生嚴重影響的氣體物質HAP）。

3基於排汙許可製度的環境標準存在的問題（tí）

由於（yú）我國環境（jìng）標準製（zhì）定在技術支撐方麵還不足，存在部分標準滯後、製定不科學、對（duì）應監測（cè）監管體係的不完善、管理機製不匹配等（děng）問（wèn）題（tí），如何基於環境質量對排放限值進行核定尚未建立，這些對排汙（wū）許可製度的（de）實施帶來一定困難。

3.1排放標準製定缺乏有效技術支撐（chēng），基於環境質量的排放標準還未建立

我（wǒ）國環（huán）境標準主要是按照汙染（rǎn）控製技術評估（gū）思路製定的，主要基於樣本調查，缺少係統、規範的製（zhì）定程序（xù）與（yǔ）方法。在製定排放標準過程中，考慮了汙染治理技術的可達性，但由於（yú）抽樣調查率（lǜ）不高，標準值（zhí）的選取與最佳可行技術之間並無（wú）直接關聯，缺失（shī）從最佳可（kě）行技術（shù）推導排放標準的環（huán）節。同時（shí），排放標準的製定考慮了技術可達性與（yǔ）經濟可行性，但並未確定經濟（jì）可行性應該達到（dào）怎樣程度的排放（fàng）標（biāo）準是可接（jiē）受的。這導致（zhì）了國內現在采（cǎi）用的最佳可行技術無法細分，考慮的僅是綜（zōng）合成本（běn）。此外（wài），現有的排放標準與區（qū）域流域環境（jìng）質量（liàng）標準沒有有效銜接。雖然（rán）我國對部分重點區域重點行業執行特殊排放限（xiàn）值，但並未覆蓋（gài）到全國各地（dì），從長（zhǎng）遠和國際經（jīng）驗來看，需要建立以環境質量為核心的排汙許可（kě）排放標準體係。除常規（guī）汙染物外，有些項目還排（pái）放苯係物、多環芳烴（PAHs）、重金屬等對人體健康（kāng）存（cún）在（zài）風險的特征汙染物，這些特征汙染物的種類多（duō），環境質量標準不健（jiàn）全，故在（zài）標準製定（dìng）中（zhōng）要更加關注。

目前，我國應用較多的汙染物排放標準仍為20世紀90年代製定，部分（fèn）標準（zhǔn）20餘年未進行過修訂（dìng）。也存在部（bù）分行業標準缺失現象，致使行業間核算基準不統一（yī），很難全（quán）麵、公（gōng）平、有針對性地管理企業排（pái）汙，也無（wú）法促使企（qǐ）業提（tí）高汙染物排放（fàng）的管理水平。重點行業主要汙染節點、特征因子、作用機理以及相（xiàng）應的控製技（jì）術路線不清，重要基礎數據和科研成果的信息共享程度不夠，“定標（biāo）準需要（yào）數據、調查數據需要依據標準”的矛盾始終存在，影響排放標準製修（xiū）訂質量。

3.2排放標準與相關環境管理製度不匹配，排汙許可監管（guǎn）難以到位

排放標準具（jù）有強製執行的法律效力，是排（pái）汙許可（kě）證對受控（kòng）產排汙單元的核心限製要（yào）求。但目前普遍存在違反排（pái）放標（biāo）準的“超標”現象，存（cún）在考核指標不能覆蓋標準要求的全部汙染物、未按（àn）照排放標準提出的監（jiān）測規定進行監測、監測數據質量差等問題。一（yī）是固定源的“連續穩定達標”情況並不樂觀。不重視無組織排放控製以及汙染設施的（de）運行管理（lǐ）規定，政府難（nán）以通（tōng）過執法行動威懾固定源所有（yǒu）者認（rèn）真遵守（shǒu）相關汙染物（wù）排放標準，這正（zhèng）需要通（tōng）過排汙許可證來完（wán）善（shàn）標準製度。二是與環境標準相（xiàng）關（guān）的環境管理製度包括環境影響評價、總量控製，迄今為止這些製度之間的關係（xì）尚未得到明確。環境（jìng）管理過於依（yī）賴國家標準“一刀切”規定，不能因（yīn）地製宜細化與落實，造成區域（yù）、行業的不（bú）公平現象（xiàng），有的地（dì）方甚至出現了“合規性傷害（hài）”問題。三是排放標準缺乏給予特殊（shū）情況下的豁免機製和彈性（xìng）規定。對國計民生影（yǐng）響重大的電力行業而言，其（qí）排放（fàng）的常規（guī）汙染物應當在特殊條件下給予特殊的要求，這也是世界通行做法。

3.3排放標準對應的監測標準不完善，排汙許可監（jiān）測難以落地

近日，環境保護部印發了《排汙單位自行監測技術指南 總（zǒng）則》（以（yǐ）下簡稱“總則”）、《排汙單位自行監測技術指南（nán）火力發電及鍋爐》《排汙單（dān）位（wèi）自行監測技術指南 造紙工業》三項環（huán）境保（bǎo）護（hù）標準，對排汙單位自（zì）行監（jiān）測活動提出技術指導。隨著需要（yào）監控的環（huán）境汙染因子不斷增多（duō），環（huán）境（jìng）監測方（fāng）法標準（zhǔn）的（de）數量和（hé）技術水平距離實際需求尚存在（zài）一定差距。我國排放標準缺少對應於限值的平均取值時間的規定，對排汙許可證的實際執行監測體係需要加以完善（shàn）。如何對排（pái）放（fàng）濃度限（xiàn）值設定不同的時間尺度，時（shí）間越長，監測的要求越高，是許可證的監測中容易出現的現實（shí）落地問題。

4基於排汙許可製的環境標準改（gǎi）革完善建議

環境標準是排汙許可製度的基（jī）本依據，通過實施排（pái）汙許可製度，反過來又會促進（jìn）環境標準或者是基於技術的排放標準的完善。

4.1分級建立最佳可行（háng）技術的排放標準（zhǔn）體係，作為（wéi）排（pái）汙許可的重要技術基礎

以最佳可行技術作（zuò）為排（pái）放（fàng）標準以及排汙許可的重要技術基礎。排放標（biāo）準的製（zhì）定應當以最佳可行技術為核心技術依據，以行（háng）業內公（gōng）平（píng）、經濟上可行、推動技術進步為基本原則，針對各行業（yè）的不同（tóng）設施、工藝、規模製定排放標準限值。建議盡快出台不同行業的汙染治理最（zuì）佳可行技術指南，建立設施名錄，針對不同（tóng）行業的各類設施的生產工藝與產汙環節，分析排放汙染物種類、排放水平和環境（jìng）影（yǐng）響。提出最（zuì）佳可行的推薦技術（shù）或技術組合，並據此規定不同設施、不同規模下的排放標準和工藝技術運行標準。綜合考慮現有技術的排（pái）放控製水平、經濟成本以及運行管（guǎn）理要求等因素，分級開展成本—效益分析，在不同的經濟可行性層麵建立（lì）包括最佳實用控製技術標準、最佳控製技術標準（zhǔn）和最嚴格控製技術標準在內的最佳（jiā）可行技術分級體（tǐ）係。

4.2構（gòu）建基於環境質量的（de）排放標（biāo）準體係，嚴格不達標（biāo）區（qū）域的排汙許可

排汙許可限值要最終基於環境質量標準，確定（dìng）排（pái）汙許可的排放達標“底線”，如果一個地區的環境質量不能達標（biāo），則該地區在發放排汙許可時，應當針對影響（xiǎng）環境質量達標的汙染物，提出比排放標準更嚴格的（de）排放量控製要求（qiú），同時要基於（yú）環境質（zhì）量對排放標準進行核定和完善（shàn）。針（zhēn）對環境容量不足或某項汙染物環境（jìng）質量不達標地（dì）區的汙染源，建議許可排放濃度限值按照最嚴（yán）格的控製技（jì）術標準核定許（xǔ）可限值和要求（qiú），如（rú）京津（jīn）冀空氣重汙染區（qū）域（yù）所在控（kòng）製單元。要（yào）大力推進地方環保標準的製定（dìng）實施，構（gòu）建基（jī）於環境容量與（yǔ）環境健康的排放（fàng）標準體係。考慮環（huán）境質量（liàng）現（xiàn）狀，分（fèn）區、分類執行不同排放標準（zhǔn）。針對一般地區的固定（dìng）汙染源，建議許可排放濃度限值的（de）核定考慮兼顧經濟和（hé）環境效益的控製技術，即（jí）最佳實用控製技術（shù）標準；針對新建項目或（huò）重點行業須特別管（guǎn）控的汙染物指標，許（xǔ）可排放濃度限（xiàn）值按照最佳（jiā）可行控製技術標準進行核定，即首要（yào）考慮環境效益，兼顧經濟可行性。

4.3完善與排放標準匹配的監測監管技術，使排汙許可監管充分落地

與排放標準相匹配的環境監測方案，隻提供監測（cè）技術規（guī）範是（shì）不夠的，還應包括監測頻率（lǜ）、監測時間、生產和汙染處理設施非正（zhèng）常運行時數據處理、排汙單位守法記錄（lù）的使（shǐ）用等。關於管控要求，對於大氣排放標（biāo）準（zhǔn）中有組織排放要針對工藝和排放（fàng）源細化要求；對無組織排放量較大的行業，增加無組織控製的措施（shī）要求。明確（què）正常工況下汙染物達標排放判（pàn）定有關問題（tí），提高標（biāo）準的科（kē）學性，同步規範環境監督執法。要區（qū）別對待超（chāo）標排放如實報告和虛假（jiǎ）報告等行為。完善基於排（pái）汙許可的排放標（biāo）準相關配套製度，監測監管保障（zhàng）能力的建設應與許可製（zhì）度改革同時推進。

4.4建立（lì）最佳可行技術（shù）更新機製，盡快形成排放（fàng）標準製定“技術（shù）儲備庫”

對不同排放標準的（de）汙染因（yīn）子，要區分常規汙染物（影響環境質量標準的汙染物，如大氣SO2、NOx、VOCs、顆粒物）和有（yǒu）毒有害（hài）特（tè）征汙染物，從不同控製（zhì）目標的角度，提出排（pái）放限值要求。針對不同的區（qū）域，製定符合（hé）改善環境（jìng）質量要求的排放標準，建議逐步強化對環境質量影響大的汙染因子的控製，避免出（chū）現“一刀切”的情況。加（jiā）快編製出（chū）台大（dà）氣有毒有害汙染物名錄。隨著行業的技術發展和汙染防治工藝的進步，最佳可行技（jì）術應當處在不斷的動態更新中，最佳（jiā）可行技術指南也應當定期編製與更新。構建完善（shàn）的最佳可行技術指南更新機（jī）製，隨著技術工藝的進步和控製管理水平的發展，應當以（yǐ）基於最佳可行技術排放水平的不斷更新來推動建立科學、可（kě）行的排放標（biāo）準和技術標準。解決部分行業標準（zhǔn）過舊、參照（zhào）標準限值（zhí）寬鬆、準入門檻低、針對性不強等（děng）問題，結合排汙許可製度（dù）的實施，盡快形成標準製定“技術儲備庫”。

（原文刊登在《中國環境管理》2017年第6期，轉載請在（zài）顯著位置標明來自《中國環境管理》及“中國環境管理”（微信號（hào）zghjglzz）微信公眾（zhòng）號。）