如何讓（ràng）規劃環評更好發揮作用

環境影響評價（jià）製度在我國已有近40 年的實踐，規劃環評正式納（nà）入法規體係也有15 年的曆史，規劃（huá）環評製度在控製汙染物排（pái）放、改善（shàn）環境質量、優化產（chǎn）業布局等（děng）方麵發揮了重（chóng）大作用。但是，在規劃環評（píng）開展過程中，由於介入時間過晚、評價技術不夠完善、承載分析不（bú）夠（gòu）等各類原因（yīn），經常導致規劃環評的有效性不足，進而製約（yuē）了這項製（zhì）度的推動和發展。

影（yǐng）響規劃環評有效性的主（zhǔ）要原因

第一，項目、規劃先行，規劃環評未能“早期介入”。自《規劃環境影響評價條（tiáo）例》頒布（bù）實（shí）施以來， 在各（gè）級環保部門的大力推動下，全國各地已逐步加強了規劃環評工作。但是各（gè）地規劃環評的執（zhí）行率仍然不高（gāo），先（xiān）上（shàng）項目（規劃（huá））、再做規劃環評的現象依舊突出。大量規劃未經環評就被（bèi）批準或頒布、實施，規劃環評未能“早（zǎo）期介（jiè）入”，由於錯過（guò）了“預防”的關鍵（jiàn）時段， 項目和規劃（huá）未充分考慮區域環境、資源承載及區域空間管控的要求（qiú），進（jìn）而（ér）出現（xiàn）區域（yù）環境質量下降，敏感生態空間（jiān）被侵占（zhàn）等問（wèn）題。此時，規劃已經批複，環評提出的優化調整建議難以再被規劃編製單位采納，給規劃環評工作帶來較大困難。

第二，規劃（huá）環評技術方法不夠完善，部分評價隊伍專業性（xìng）不足，導致評價成果質（zhì）量不高（gāo）。已（yǐ）經開展的規劃環（huán）評，工作成果的質量也存在問題。由（yóu）於規劃包含的內容較多、涉及的時空尺度（dù）較大，並且具（jù）有很強的不確定性（xìng），因此，規劃環評的複雜性要遠遠高於項目環評。在這種情況下，要科學預測規劃實施可能帶來的環境影（yǐng）響，需要強大的技術（shù）力量和先進的技術（shù）方法。然（rán）而（ér），目前對於規劃環評的核心技術方法，如資源環境承載力分析（xī），尚無成熟的（de）理論和方法體係， 從不同方法和指標得出的結論差距較大（dà）；對於產業布局（jú）的空（kōng）間合理性評價，普遍缺少基於GIS（地理信息係（xì）統）的分析，提出的調整建（jiàn）議不準確，缺乏指導性和說服力。

第三，許多（duō）從事（shì）規劃環評的機構，其主要業務（wù）是（shì）建設項目環境影響評價，難以跳出項（xiàng）目環評思維模式的束縛，對規劃環評的主要成果“三線一單”（生態（tài）紅線、資源（yuán）利用上線（xiàn）、環（huán）境質量底（dǐ）線、負麵清單）的理解（jiě）不到位，導致有（yǒu）些規劃環評報告雖然明（míng）確設置了（le）“三線一單”的（de）章節，但工作重點仍放在了針對各具體規劃項目、各（gè）環境要素的評價結論上，而沒有真正提出規劃範圍內生態紅線設置要求、環境質量底線要求和資源（yuán）利用上線要求，規劃項目的負（fù）麵清單也往往照搬照抄產業政策名錄，沒有（yǒu）建立評價成果與環境（jìng）影響（xiǎng）預測工作的因果關係，報告前後脫節，“兩張皮” 現象嚴重，工作質量不盡如人意。

增強規劃環評（píng）有效性的做法

第一，強化回顧性（xìng）評價和評價全過程互動（dòng）倒（dǎo）逼區域（yù）整改（gǎi）及規劃修編，彌補未能“早期介入”的硬傷。對於一些由於曆史原（yuán）因，已曆經多年的開發曆（lì）程，規劃環評未能“早期介入”的情況，可采取以下幾個做法：  

首先，針對區域現有環境問題，強（qiáng）化（huà）區域規劃開發回（huí）顧性調查和評（píng）價。分析現有產業以及園區建設對大氣、水環境、生態、風險等影響，深入分析規劃區域內生態環境質量變化趨勢以及與產（chǎn）業發展的關係， 識別區域（yù）發展的（de）環（huán）境壓力，基於現有環境問題和環境目標，在（zài）空間管製、總量管控和環境準入等方麵提（tí）出明確的、有針對性的規劃優（yōu）化調整建議和環保對策措施來（lái）還清現有環境問題欠賬。  

其次，針對規劃存在問題，強化評價全過程互動， 促進規劃修編。在評價過程中，與規劃編製單位積（jī）極配合，就規劃的發展定位、目標（biāo），產業結構、規模、布局，基礎設施建設、環境管理指標體（tǐ）係（xì）、環保（bǎo）對策措施、環境管理要求等各個（gè）方麵進（jìn）行多（duō）次全過程（chéng）的互動溝通（tōng），並建議規劃單位進行規劃修編，擺（bǎi）正戰略轉型發展思路，為規劃區域能（néng）夠適（shì）應和引領經濟（jì）發展新常態（tài），走適度發展的可持（chí）續道路奠定堅實的基礎。

第二，要堅持“三線一單”為規劃環評核心工作目標，提高工作成果質（zhì）量。“三線一單”是強化區域空（kōng）間、總量、準入的直接有效手段，是開（kāi）展規劃環評的（de）核（hé）心工作目標（biāo）。規劃環評報告的規劃分析、現狀調查、環（huán）境影響識別、預測、評價及環境承載力分析等工作均圍繞（rào）此展開，規劃調整建議、環境（jìng）管理要求均以（yǐ）“三（sān）線一單”為約束條件提出，使整個報告要內在邏輯比較清晰，成（chéng）為一個有機（jī）整（zhěng）體，盡量避免報告前後脫節， 為了評價而評價的問題。

針對“三線一單”的製定工作，可采取以（yǐ）下做法：   

首先是空間管控（kòng）方麵，綜（zōng）合（hé）考慮（lǜ）區域的（de）環境敏（mǐn）感區分布和區域各類規（guī）劃要求，同時基於區域的環境管理要求和規劃環境（jìng）影響的範圍（wéi）和程度劃定空間管（guǎn）控範圍，依托地理信息係統（GIS）手段，結合區域的空間控製要求，進（jìn）行疊加製圖，使其清晰圖示化，使（shǐ）規劃（huá）環評的空間管控具備科學性和可操作性。  

其（qí）次是資源承載力方麵，主要從水資源、土地資源及能源三方麵分析。以資源供需平衡為基礎，綜合考慮其他影響因（yīn）素進行（háng）環境承載力分析。以（yǐ）水資源承載（zǎi）力為例，首（shǒu）先分區域（yù）計算各區（qū）域的水資源供需平衡反（fǎn）映資源（yuán）供需狀況，其次綜合考慮資源（yuán）承載能力的主要（yào）影響因素（sù）指標，進行水資源、生態環境、社會環境的耦合性分析，體現出經濟和社（shè）會係統結構差（chà）異對資源承載能（néng）力（lì）的影響。   

最（zuì）後是負麵清單方麵，負麵清單的製定不僅僅局（jú）限於國家產業政策名錄，而（ér）是根據報告評價結果，以“三線”給出的管控要求為基礎，製定負麵清單。以區域（yù）空間管控的（de）要求，提出禁止開發區和限製開發區的範圍清單；以區域資源承載分析為（wéi）基礎，結合區域資源分（fèn）布（bù）和配置要求，分區域、分行業，從資源利用總量和利用效率方（fāng）麵提出準入清單；以區域環（huán）境質量為基礎，結合區域減排方案，提出各行業排放（fàng）限值和執行標準的準入清單。

加強規劃環（huán）評製（zhì）度建設的思考

第一，加強各部門溝通，優化現有規劃審批機製， 強化規劃環評“早期介入”。對於已開發區域，盡管可以通過強化區域的回顧性調查和評（píng）價，提出基於實現環境（jìng）目標，在空間管製、總（zǒng）量管控和環境準入方麵的規劃優化調整建議來倒逼規劃修編。但是（shì），規劃環評也因此喪失（shī）了其源頭預防環境汙染和生態破壞的作用。因此要嚴格落實《規（guī）劃環境影響評價條例》中關於規劃環評在規劃（huá）審查和審批程（chéng）序中的（de）地（dì）位，突出規劃環評的重要性，加強與規劃編製單位、規劃審批單位及其相關的綜合管（guǎn）理部門和行業管理（lǐ）部門的溝通協調，優化現有的規劃審批程序與機製（zhì），強化規（guī）劃環評的（de）“早期介入”。

第（dì）二，細化規劃環評環境管理製度，提高規劃環評執行率。  

首先，對規（guī）劃環評開展實行“名錄化”管理：環境保護部應盡快製定頒布“規劃環（huán）境影響評價管理名錄”，對於各（gè）類法律、法規明確要求編製（zhì）的規劃，根據規劃內容特點，判斷環境（jìng）影響程度，確定是（shì）否需要開展規劃環評。對（duì）於（yú）需要開展環評的規劃，形成規劃環評管（guǎn）理名錄（lù），對規劃環評的類別、審批級別、責任主體進行明確說明，實現規劃環評的對號（hào）入座。  

其次，保障規（guī）劃環評跟蹤評價“常態化”進行： 加強環境影（yǐng）響評價跟蹤評價製度。通過跟蹤評價（jià）對（duì）前期（qī）規（guī）劃環（huán）評提出的約束條（tiáo）件、環保措施和整改建議進行進一（yī）步論證和回顧，對環評監測和預測分析結果進行評估。通過常態（tài）化的跟蹤評價，保證（zhèng）規劃環評的落實， 同時對規（guī）劃環評的不確定性進行修（xiū）正。

最後，實現規劃（huá）核查“製度化”建立：《規劃環境影響評價條例》提出，當規劃實施過程中產生重大不良環境影響的，環境保護主管部門及時進行核查， 經核查屬（shǔ）實的，向規劃審批機關提出采取（qǔ）改進措施（shī）或者修訂規劃的建議。目前，核查工作（zuò）尚未正式開展，應逐步建立（lì）規劃環（huán）評（píng）核（hé）查製（zhì）度，研（yán）究（jiū）重大不良環境問題（tí）的指征，確定核查工作啟動機製，編製核查（chá）開展技術指南，建立（lì）規劃核查製度。

以此，加強規劃環評（píng）實施情況的監督、檢查（chá）。對應（yīng）進行規劃環境影響（xiǎng）評價卻未進行，或未實（shí）施規劃環評卻審（shěn）批了規劃（huá）的（de）部門應依法（fǎ）追究相關部門和人（rén）員的責任，保（bǎo）障規劃環評的實施。

第（dì）三，夯實規劃環評的技術基礎，規範（fàn）從業機構和人員，提升規劃（huá）環評成果質量。  

規劃環評作為一項技術報告，規劃環評基礎理論方法確實存在不（bú）成熟的方麵，特別是在空間管控、資源環境承載力（lì）、累積影響等領域。因此，對於上述亟需解決的問題（tí），應構建規劃環評研究體（tǐ）係，盡快開展各專（zhuān）題研究，提出整個評價技術流程、重（chóng）點、指標、方法、標準等，建立（lì）起相對完善的理論方法體係，通過嚴謹的科學研究，夯實規劃環評的技術基礎（chǔ），為科學開展規劃環評提供技術支撐。

目前，從事規劃環評的單位良莠不齊，規（guī）劃環評技術力量（liàng）薄弱。因此，應針（zhēn）對規劃環評從（cóng）業人員，從規劃環評的工作邊界和工作目標（biāo）、規（guī）劃環評的主要技（jì）術手段和方法等多方麵進行係統的規範和培訓。提高從業人員（yuán）的技術素養，為規劃環（huán）評作為一項環境管理製（zhì）度，在優布局、控規模、調（diào）結構、促轉型中（zhōng）發揮約（yuē）束和指導作用提供人（rén）力保障。

（本文來源：《中華環境》雜誌2018年2-3期）